殡 葬 管 理 条 例
（修订草案征求意见稿）
**章 总 则
**条【立法目的】 为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，规范殡葬行为，满足公民殡葬需求，维护逝者尊严和公共利益，促进社会主义精神文明和生态文明建设，制定本条例。
第二条【管理方针】 殡葬管理的方针是：积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约资源，保护环境，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事。
第三条【体制机制】 各级人民政府应当加强殡葬管理工作，建立健全党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的工作机制，负责对殡葬管理工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广。
国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。
县级以上人民政府发展改革、公安、财政、人力资源社会保障、自然资源、生态环境、住房城乡建设、卫生健康、市场监督管理等有关部门在各自的职责范围内做好殡葬相关工作。
乡镇人民政府、街道办事处在本行政区域内做好殡葬相关工作。村民委员会、居民委员会依法做好殡葬相关工作。
第四条【规划经费】 县级以上人民政府应当将殡葬事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将殡葬设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，优先保障公益性殡葬设施用地，将基本殡葬公共服务和殡葬管理工作经费列入财政预算，并及时足额拨付。
第五条【基本殡葬公共服务】 国家建立基本殡葬公共服务制度，提供遗体接运、暂存、火化、骨灰存放以及生态安葬等基本殡葬服务。
对特困人员、最低生活保障对象、生活困难的重点优抚对象以及其他城乡困难群众免费提供基本殡葬服务。
第六条【火葬区划定】 人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，实行火葬；暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬。
实行火葬和允许土葬的地区，由省、自治区、直辖市人民政府划定，并由本级人民政府民政部门报国务院民政部门备案。
第七条【节地生态安葬】 在实行火葬的地区，国家提倡和鼓励以不占土地或者以骨灰格位存放等少占土地的方式安葬骨灰。在允许土葬的地区，国家提倡和鼓励以深埋、不留坟头的方式安葬遗体。
对采取海葬、树葬、草坪葬等不占土地、不保留骨灰方式进行生态安葬的，县级以上地方人民政府可以给予适当奖励补贴。根据需要，可以为不保留骨灰的逝者建立统一的纪念设施。
第八条【民族习俗】 尊重少数民族的殡葬习俗。自愿改革殡葬习俗的，他人不得干涉。
第九条【宣传引导】 党员、干部应当带头文明节俭治丧，带头火葬和生态安葬，带头绿色低碳祭扫，带头宣传倡导殡葬改革。
国家机关、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织和社会组织应当支持和宣传殡葬改革，引导群众积极开展移风易俗的活动。
广播、电视、报刊、网络等媒体应当采取多种形式，开展殡葬改革、移风易俗的宣传活动，弘扬文明殡葬新风。
对在殡葬改革中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定予以表彰、奖励。
第十条【人才、科技、标准等】 国家支持殡葬行业人才培养和科学技术研究，制定殡葬管理服务标准和规范，开展从业人员职业能力水平评价，落实殡葬特殊岗位津贴等工资待遇。
第十一条【人口死亡信息登记管理与信息化建设】县级以上人民政府应当加强人口死亡信息登记管理工作，建立部门之间人口死亡信息交换、共享机制，推进殡葬信息管理服务平台建设。
第二章 殡葬设施管理
第十二条【专项规划】 省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区域的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆、公墓、骨灰堂、殡仪服务站、社区治丧场所等殡葬设施的数量、规模、布局规划，报本级人民政府审批。
第十三条【殡仪馆、公墓、骨灰堂审批】 建设殡仪馆、公益性公墓（骨灰堂），由所在地县级或者设区的市级人民政府民政部门提出方案，报本级人民政府审批。
建设经营性公墓（骨灰堂），经所在地县级和设区的市级人民政府民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。
殡仪馆、公墓、骨灰堂的审批条件、程序、期限和管理办法由国务院民政部门会同有关部门规定。
第十四条【公墓、骨灰堂建设要求】 县级以上地方人民政府应当根据设施规划，优先建设公益性骨灰堂，统筹建设公益性公墓，从严审批建设经营性公墓。
公益性公墓（骨灰堂）建设用地以划拨等方式取得，经营性公墓（骨灰堂）建设用地以出让方式取得。
第十五条【殡葬设施禁止性规定】 任何组织和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。
公益性公墓（骨灰堂）不得变更为经营性公墓（骨灰堂），禁止使用财政性资金或者以租代征土地建设经营性公墓（骨灰堂）。
禁止建立或者恢复宗族墓地。
第十六条【树葬、撒散、海葬】 县级以上地方人民政府民政部门会同相关部门可以在林地、草地等适当场所划定一定区域，进行林地、草地和墓地复合利用，实施生态安葬，但不得改变林地、草地用途；也可以划定一定海域实施海葬。
第十七条【建造坟墓禁止性规定】禁止在下列地区建造坟墓：
（一）耕地；
（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；
（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；
（四）铁路、公路主干线两侧。
前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋、不留坟头。
在允许土葬的地区，禁止在公墓和依法划定的区域以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。
第十八条【墓位面积和墓碑高度】 严格限制公墓墓位占地面积、墓碑高度和使用期限。
安葬骨灰的独立墓位占地面积不得超过0.5平方米，合葬墓位的占地面积不得超过0.8平方米。安葬遗体的墓位（含合葬墓位），占地面积不得超过4平方米。墓碑高度不得超过地面0.8米。
应当使用可降解骨灰容器。提倡地上不建墓基，不建设硬质墓穴，推行墓碑小型化或不立碑，提高绿化覆盖率。
第三章 殡葬服务管理
第十九条【服务、从业规范】 殡葬服务机构开展殡葬服务，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用原则，不得巧立名目，不得误导、捆绑、强迫消费，不得限制使用自带的合法丧葬用品。
殡葬服务机构应当加强对殡葬设施的管理，及时更新、改造陈旧的火化设备，防止污染环境。
殡葬行业从业人员应当遵守操作规程和职业道德，实行规范、文明服务，不得利用工作之便收受、索取财物。
第二十条【殡仪服务许可】 设立殡仪服务站，从事殡仪服务经营活动，应当依法办理法人登记。
殡仪服务站从事遗体接运、暂存、防腐、整容等直接接触遗体服务活动的，应当依法向所在地县级或者设区的市级人民政府民政部门申请行政许可，取得殡葬服务许可证书。
殡仪服务站许可的条件、管辖、程序、期限和管理办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。
未经许可，任何组织和个人不得开展遗体接运、暂存、防腐、整容等经营活动。
第二十一条【遗体接运】 接运遗体必须凭公安、司法行政机关或者医疗卫生机构出具的死亡证明，使用专用车辆，进行必要的技术处理，确保卫生、防止污染环境。
接运患传染病死亡的遗体，按照国家相关法律法规办理。
第二十二条【遗体火化】 火化遗体必须凭死亡证明和遗属同意火化确认书。遗体火化后，殡仪馆应当出具火化证明。
第二十三条【无人认领遗体处理】 姓名不详、身份不明的遗体，殡仪馆可以凭死亡证明、移交遗体的公安机关同意火化确认书，按相关礼仪和程序火化遗体，并留存相关影像资料。
遗属或者遗体移交单位无正当理由拒不签署同意火化确认书的，殡仪馆经书面告知60日或者公告180日后，可以凭死亡证明，按相关礼仪和程序火化遗体，并留存相关影像资料。
前两款规定的遗体火化后，骨灰保留2年；超过2年仍无人认领的，骨灰由殡仪馆妥善处理，并按规定保存相关档案资料。
第二十四条【安葬服务】 公墓、骨灰堂经营者应当凭死亡证明或者火化证明提供使用墓位或者格位。
第二十五条【使用期限】 墓位、格位的使用期限由使用方与公墓、骨灰堂经营者在公墓、骨灰堂土地使用期内约定。
墓位、格位使用期届满，使用方可以办理续用手续。
第二十六条【殡仪服务价格】 遗体接运、暂存、火化、骨灰存放等基本服务收费，实行政府定价并动态调整。
遗体化妆、遗体防腐、吊唁设施租赁等与基本服务密切相关的服务收费，实行政府指导价。
第二十七条【公墓、骨灰堂价格】 公益性公墓、骨灰堂的墓位、格位价格实行政府定价并动态调整。
经营性公墓的墓位用地费和维护管理费实行政府指导价。
第二十八条【价格公示】 殡葬服务机构应当在服务场所醒目位置公示法人登记证书、殡葬服务许可证书、服务项目、收费标准、监督机关和监督电话等内容，并自觉接受市场监督管理、价格等主管部门的监督检查。
第二十九条【服务合同】 殡葬服务机构开展殡葬服务活动，应当与遗属订立书面服务合同，出具合法结算票据。
殡葬服务合同样式由省级人民政府民政部门会同有关部门制定。
第三十条【档案管理】 殡葬服务机构应当依法建立服务档案，确保信息安全。
第四章 丧事活动管理
第三十一条【医疗机构管理】 公民在医疗卫生机构死亡的，医疗卫生机构应当协助遗属、有关人员安排遗体接运事宜。
禁止在医疗卫生机构内销售丧葬用品和开展有偿殡仪服务活动。
第三十二条【丧事活动】 办理丧事活动应当遵守法律、法规和社会公德，不得占用公共场所停放遗体、搭设灵棚，不得妨碍公共秩序、危害公共卫生安全，不得侵害他人的合法权益。
乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会及社会组织，应当支持和引导公民就近到殡仪馆、殡仪服务站或者社区治丧场所办理丧事活动。
第三十三条【就近火化】 在实行火葬的地区，遗体应当就地、就近火化。
因特殊原因需要境内异地运输遗体的，应当经所在地和目的地县级人民政府民政部门批准，并由遗体专用运输车辆运送。需要出境或者入境运输遗体、骸骨的，按照国家有关规定执行。
禁止将应当火化的遗体土葬。
第三十四条【祭扫活动】 倡导文明、低碳、安全祭扫。
提倡采用敬献鲜花、植树绿化、踏青遥祭等方式缅怀故人。
有条件的地方可以设置祭扫专门区域或者公祭区域，开展社区公祭、集体共祭、网络祭扫等追思活动。
第五章 殡葬设备和丧葬用品管理
第三十五条【殡葬设备】 火化机、遗体运输车辆、遗体冷藏柜等殡葬设备，必须符合国家规定的技术标准。禁止制造、销售不符合国家技术标准的殡葬设备。
第三十六条【丧葬用品】 丧葬用品应当符合国家规定的环保标准。
禁止制造、销售封建迷信的丧葬用品。禁止在实行火葬的地区出售棺材等土葬用品。
第六章 监督检查
第三十七条【殡葬服务机构监管】 县级以上人民政府民政、发展改革、公安、财政、人力资源社会保障、自然资源、生态环境、住房城乡建设、卫生健康、市场监督管理等部门，应当按照法律法规和职责分工，加强对殡葬服务机构的日常监督检查。
第三十八条【抽查制度】 县级以上地方人民政府民政部门应当建立健全随机抽查机制，依法对殡葬服务机构实施监督检查，发现涉嫌违反本条例规定行为的，可以依法采取下列措施：
（一）约谈殡葬服务机构负责人；
（二）进入殡葬服务机构住所、活动场所进行现场检查；
（三）询问与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；
（四）查阅、复制与被调查事件有关的文件、资料；
（五）法律、行政法规规定的其他措施。
第三十九条【年报制度】 殡葬服务机构应当每年向负责审批的民政部门报送年度工作报告。报告应当包括审批登记信息、提供殡葬服务产品情况、履行社会责任情况、违法违规受处罚情况等。
第四十条【第三方评估】 县级以上地方人民政府民政部门根据需要，可以组织或者委托第三方评估殡葬服务机构的服务水平和质量，并将评估结果向社会公布。
第四十一条【信用监管】 县级以上地方人民政府民政部门应当加强殡葬服务诚信建设，把相关个人和殡葬服务机构的信息数据和失信情况等纳入诚信体系，建立守信激励和失信惩戒机制，实行信用分类监督。
第四十二条【行业自律】 依法成立的殡葬行业组织应当加强行业自律，促进会员守法、诚信、安全经营，不断提高殡葬行业公信力。
第四十三条【社会监督】 公民、法人或者其他组织，发现违反本条例规定情形的，可以向县级以上地方人民政府民政、发展改革、自然资源、市场监督管理等部门投诉举报，有关部门应当依法处理。
第七章 法律责任
第四十四条【擅自兴建殡葬设施】 违反本条例第十五条**款规定的，由民政部门会同城乡建设、自然资源部门予以取缔，责令恢复原状；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
因擅自兴建殡葬设施损害他人合法权益的，违法兴建殡葬设施的单位或者个人应当依法承担民事责任。
第四十五条【擅自开展涉遗殡仪服务】 违反本条例第二十条第四款规定的，由民政部门责令限期改正，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条【医疗卫生机构违法】 违反本条例第三十一条第二款规定的，由卫生健康、民政部门责令限期改正，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条【殡葬服务机构违法】 殡葬服务机构有下列情形之一的，由民政部门责令限期改正，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：
（一）墓位超出规定面积或者墓碑超出规定高度的；
（二）不按照规定核验死亡证明、同意火化确认书或者火化证明的；
（三）不按照规定接运遗体、处理骨灰的；
（四）不按照规定与遗属签订服务合同、出具火化证明或者出具结算票据的；
（五）违反规定采购殡葬设备、用品和服务，或者限制使用自带的合法丧葬用品的；
（六）超出许可范围开展涉及遗体殡仪、火化服务的；
（七）不按照规定建立并保存服务档案的；
（八）法律、法规规定的其他情形。
经营性公墓（骨灰堂）、殡仪服务站有前款规定情形，情节严重的，由许可机关吊销许可证书。
第四十八条【散埋乱葬违法】 违反本条例第十七条、第三十三条第三款规定的，由自然资源部门责令限期改正或者治理；逾期拒不改正的，依法申请强制执行，并处五千元以上一万元以下罚款。
第四十九条【丧事活动违法】 违反本条例第三十二条规定的，由公安、卫生行政、城市管理等相关部门予以批评教育，责令改正；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十条【殡葬设备、用品违法】 违反本条例第三十五条、第三十六条规定的，由市场监管部门责令限期改正，可以并处制造、销售金额五倍以上十倍以下的罚款。
第五十一条【从业人员违法】 殡葬服务机构从业人员利用工作之便索取财物的，由民政部门责令退赔；应当给予处分的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条【管理部门和人员违法】 有关部门及其工作人员在殡葬管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予政务处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第五十三条【术语定义】 本条例所称殡葬设施包括殡仪馆、公墓、骨灰堂、殡仪服务站、社区治丧场所等。
殡仪馆是指专门用于提供遗体接运、存放、火化、骨灰寄存等服务的设施。
公墓是指专门用于安葬骨灰或者遗体的设施，包括公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是指不以营利为目的，为辖区居民提供安葬服务的设施。经营性公墓是指以营利为目的，为城乡居民提供安葬服务的设施。
骨灰堂是指专门用于集中安放骨灰的楼、堂、塔、地宫等设施，包括公益性骨灰堂和经营性骨灰堂。
殡仪服务站是指专门用于提供除遗体火化以外的遗体接运、暂存、防腐、整容和悼念等服务的机构。
第五十四条【突发事件遗体处理】 在应对突发事件过程中，可以根据突发事件应急处置需要处理遗体。
第五十五条【参照条款】 本条例发布之前，农村公益性墓地、以财政性资金或者划拨用地举办或者参与举办的经营性公墓（骨灰堂），参照本条例有关公益性公墓（骨灰堂）的管理规定执行。
第五十六条【特别规定】 国家对烈士、少数民族群众、港澳台居民、华侨和外国人的殡葬活动及其管理另有规定的，从其规定。
第五十七条【条例施行】 本条例自发布之日起施行。1997年7月21日国务院发布的《殡葬管理条例》同时废止。
关于《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》起草说明
1997年国务院颁布施行的《殡葬管理条例》（以下简称《条例》），为依法加强殡葬管理，推进殡葬改革，促进殡葬事业发展发挥了重要作用。但随着经济社会以及殡葬事业的快速发展变化，特别是进入新时代以后，殡葬管理工作遇到了一些新情况和新问题，距离满足人民群众对美好生活的需要还有较大差距，主要表现为：殡葬服务供给不充分不平衡，供需矛盾比较突出；殡葬商品和服务价格虚高，公墓墓位价格贵、占地多、墓碑大，引发群众不满；违规土葬、散埋乱葬现象时有发生，殡葬改革成果亟需巩固；殡葬管理和执法机制不健全，影响殡葬管理正常秩序等。针对上述问题，亟需通过修订《条例》，深化殡葬改革，健全殡葬服务体系，为解决群众关心、社会关注的热点难点问题、进一步规范殡葬行为、加强殡葬管理提供法治保障。
一、修订《条例》的必要性
（一）修订《条例》是保障和改善民生、践行以人民为中心发展思想的需要。殡葬是民生大事，实现逝有所安是新时代满足人民群众美好生活需要的重要内容。坚持民生导向，增加公益性殡葬服务供给，为群众提供数量充足、质量可靠、价格合理、绿色文明的殡葬服务，满足群众逝有所安的殡葬需求，是坚持以人民为中心发展思想的必然要求。通过修订《条例》，可以明确政府保障职责，优化设施规划建设、殡葬服务管理等制度设计，强化殡葬服务民生保障功能，让殡葬不再成为群众的操心事、烦心事，维护逝者尊严，实现逝者安息、生者安心。
（二）修订《条例》是坚持和深化殡葬改革，促进社会主义精神文明和生态文明建设的需要。以“实行火葬、改革土葬”为核心的殡葬改革，重在节约土地和森林等资源，文明节俭办丧事，符合我国人多地少、资源紧缺的基本国情，符合社会文明进步要求。面对我国资源环境约束趋紧、殡葬陋习回潮的现实，亟需通过修订《条例》，坚持并深化殡葬改革，稳中求进，使殡仪活动更文明节俭，安葬环节更节地生态，祭奠缅怀更重视精神传承，形成移风易俗新风尚。
（三）修订《条例》是规范殡葬服务，促进殡葬行业健康发展的需要。近年来，殡仪服务、丧葬用品市场混乱，公墓管理不规范，还存在建大墓、乱收费等违规行为，严重损害了群众利益，影响了殡葬行业形象。亟需通过修订《条例》，完善殡葬服务市场准入条件，明确殡葬服务规则，加强殡葬从业人员队伍建设，强化监管执法，有效规范服务主体行为，促进殡葬行业规范有序发展。
（四）修订《条例》是加强和创新殡葬管理，提升殡葬治理能力的需要。殡葬管理是艰巨复杂的系统工程，既需加强党委政府领导，也需要不同层级、不同部门、不同主体共同参与、形成合力。针对当前殡葬管理中存在的部门职责不清、社会参与不足、机制手段滞后、事中事后监管难等问题，亟需通过修订《条例》，进一步强化各级政府主体责任，明确民政部门和相关部门、殡葬服务机构、行业组织、村（居）委会等各方面职责，构建综合监管机制，形成党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的殡葬治理格局。
二、修订草案的主要内容
在原有工作基础上，会同相关部门于2018年4月重启了《条例》修订工作以来，开展了多部门联合调研，多次召开专家论证会和殡葬系统座谈会，形成了《条例（修订草案）》（以下简称修订草案）。修订草案由原《条例》的6章24条扩充为8章57条，包括总则、殡葬设施管理、殡葬服务管理、丧事活动管理、殡葬设备和丧葬用品管理、监督检查、法律责任、附则等。主要内容如下：
（一）关于殡葬改革。为深化殡葬改革，体现人文关怀，把维护逝者尊严，促进生态文明建设，节约资源、保护环境纳入立法目的和管理方针；明确党员干部带头殡葬改革。针对殡仪、祭扫、殡葬设施建设和用品管理，就防止污染、卫生环保、文明低碳等做出规定。采用海葬、树葬、骨灰撒散等生态安葬，规定可以给予奖补；严格限制墓位占地面积和墓碑高度；禁止散埋乱葬。
（二）关于基本殡葬公共服务。坚持殡葬公共服务的公益属性，规定国家建立基本殡葬公共服务制度，覆盖遗体接运、暂存、火化、骨灰存放、生态安葬等基本服务项目，实行政府定价管理，并为城乡困难群众免费提供，满足公众基本殡葬需求。强化政府在规划建设、土地供应、经费保障、基本殡葬公共服务提供等方面的责任。对殡仪馆、公墓、骨灰堂等殡葬设施规划、审批、建设等予以明确。
（三）关于殡葬服务管理。明确服务规范和从业操守，规定不得巧立名目，不得误导、捆绑、强迫消费，不得限制使用自带的合法丧葬用品；规范价格管理，对遗体整容等与基本服务密切相关的延伸服务收费实行政府指导价；推进信息化建设，实行收费公示和明码标价，要求签订服务合同、出具结算票据，维护消费者合法权益。
（四）关于公墓管理。规定公墓建设要纳入规划管理，保障用地并控制数量。明确公墓、骨灰堂的审批权，强化“谁审批、谁监管”责任。突出公墓的公益属性，规定加强公益性公墓（骨灰堂）建设，以划拨等方式保障用地，禁止将公益性公墓（骨灰堂）变更为经营性公益性（骨灰堂）；从严审批建设经营性公墓（骨灰堂），禁止使用财政性资金或者以租代征土地举办经营性公墓（骨灰堂）。完善价格管理，明确公益性公墓（骨灰堂）实行政府定价，经营性公墓的墓位用地费、维护管理费实行政府指导价。
（五）关于监督检查和法律责任。专门增加监督检查一章，对加强部门协同、抽查、年报、第三方评估、信用监管和社会监督等制度予以明确，解决协同监管机制不健全、措施手段不足等问题。同时，在法律责任部分，针对擅自兴建殡葬设施、违规建坟、擅自开展殡仪服务等违法行为，明确执法主体、处罚措施，加强事中事后监管，有利于发挥执法震慑作用，维护殡葬管理秩序。